信息化的边检系统——APIS 如何改进不正常应对流程?

(本文全文刊表在中国民航报,在此仅为存档之用。)

香港机场已经第三天不接受降落航班了。内地三大航空公司,纷纷推出协助旅客改签到同位于珠三角的广州、深圳、珠海和澳门四个机场的措施,旨在减少旅客因为罢工而导致的损失。这点笔者必须为各大航空公司鼓掌,处理措施的拟订、执行和通知做得都很漂亮。

然而,这些措施的实际执行面临了一些问题。笔者的一位美国朋友就在其中。他搭乘东航客机自东京来沪,在上海以144小时过境许可逗留后,计划前往香港。东航的改签计划顿时令他傻眼:他的逗留许可只允许他在沪苏浙两省一市停留,无论是前往广州还是深圳,他都会即时违反逗留条件。虽然他最后经福永码头前往香港,但与我这老外朋友一样的,还有大量以过境许可逗留在北京和上海,计划前往香港的外国人。

笔者对这一次事件中的边检同志表示最崇高的敬意:他们在遇到这种事件的时候,能够和当事人一起协商解决方案,并向当事人讲解中国边检政策,在工作态度上绝无可挑剔之处。不过,我们不妨回溯一下整个流程,看看外国的先例。

不过,很多读者都是中国公民,估计不知道盖在外国人护照上的许可长什么样子。下图是盖在我这位朋友的护照上的临时入境许可。

1565734140425

笔者看到这张贴纸,第一眼想起来的是很久很久以前我在美国求学的时候,盖在我护照上的日本的入境贴纸。仔细一看,两者上的信息基本一致:

1565734808409

1565734855561

这两种“上陆许可”都是日本发行的“过境免签”。其中:

  1. Shore Pass 是同一机场进出,需要临时离开机场的隔离区的情况,相当于我国的浦东-长三角-浦东(图上的是成田签发的,允许在成田机场所在的千叶县和东京活动的贴纸);
  2. Transit Pass 是需要在两个机场之间移动(图上的是允许从羽田到成田的贴纸)的情况,相当于我国的虹桥-长三角-浦东。

不过,日本这两种“上陆许可”和国内差别颇大:

一方面,由于日本对包括欧美发达国家、韩国、港澳台、新马印泰等在内的 68 种护照实行免签政策,因此这些护照的持有人,无论是过境还是入境,均会直接获发标准的短期逗留贴纸。事实上,除了中国护照以外,最常见到该贴纸的护照是越南、菲律宾等国的护照。

另一方面,由于非法移民问题,日本对这两种许可的颁发保持极为谨慎的态度:2017年颁发了13217张 Shore Pass,比2016年下降了20.8%;Transit Pass 更是只颁发了4979张,比16年下降了15.8%。日本政府在颁发时遵循三个原则:

  1. 由航司作为申请人。旅客作为受益人,其前往日本和离开日本的航班,必须在同一个票号上,由同一个承运人承运(例如,国航前往日本,美联航离开日本是不行的)。
  2. 受益人必须乘坐最早的一班合理的前往目的地的航班离开日本。例如,早上到达成田,如果有下午离开的航班,则不能乘晚上离开的航班。同时,如果是在24小时开放的机场,则不得申请;非24小时开放的机场(如成田机场),如果当日有离日航班,也不得申请。
  3. 下不为例。受益人在申请时,会被告知下一次需要提前申请日本签证。

事实上,这三大原则不仅是日本的原则,也是英国等发达国家签发过境许可的一般原则。

那么……我是怎么拿到这两张贴纸的呢?都是因为航班不正常的缘故:

  1. 第一张是因为前段上海浦东-成田晚点,错过了当天离开东京赴美的航班,于是边检签发了 Shore Pass,让我出机场在成田住了一晚上;
  2. 第二张是因为上海浦东-成田直接取消,改签了浦东-羽田的航班,于是签发 Transit Pass 让我从羽田赶电车到成田。

笔者印象深刻的是,在我到达机场时,日本边检已经有备而来,五分钟就给全机不少中国乘客办好了过境许可的手续。这件事情令我印象颇深,因此有一次受邀在东京和日本公务员同行交流时,我特意问出了这个问题。在法务省工作的同行,索性直接向我介绍了其中的奥妙。

将过境许可申请信息化无纸化:善用 APIS 系统

日本同行的第一个问题是:李先生,您知道 APIS 吧?

我当然知道。国际航班载运人员信息预报系统(Advanced Passenger Information System)在美国、日本、中国都有使用,几乎是每个做民航业的人都知道的玩意儿。APIS 在日本、美国已经相当成熟了,中国也在北京奥运会前导入了这一系统。现阶段中国实施的 APIS 导入的信息如下:

  1. 人本身的信息:姓名、性别、出生日期;
  2. 旅行证件信息:签发国、证件号码以及有效截止日期。

我问同行,APIS 个中能有何门道。同行向我表示,美国日本已经导入了基于 PNR(Passenger Name Records)的 APIS Phase 2,除了收集人的信息和旅行证件信息以外,也开始收集票务信息(抵埠航班和离埠航班)、行李信息(携带行李的件数、品类等)。

APIS Phase 2 使得日本的很多入境工作电子化:日本在导入自愿参与的 APIS Phase 2 后,可以根据枢纽航空公司上送的数据,高效地预先对过境许可的发放进行审核,以至于在旅客登机前就知道是否可以发放过境许可。

例如,对于我的两个案例,航空公司都因为自身原因改写了我的行程:

  1. 第一次改写了第二段行程的出发日期;
  2. 第二次改写了第一段行程的目的地和航班号。

对 PNR 的改动被及时上送到了日本的 APIS 系统:APIS 系统发现我因为航班不正常而需要入境日本,自然也就及时根据我的出入境记录,自动“预授权”了临时过境许可。

让我们回顾国内的现状

现行的 144 小时过境许可,要求外国访客持护照填写或打印《临时入境外国人入境卡》,填写姓名、国籍、在华逗留地址、离境口岸、电话号码和电子邮件地址等信息,以便边检机关颁发《临时入境许可》。

然而,我们在国外出行时,填写入境表的场景都颇为尴尬。对于我们而言,由于飞机上会提前配发美国、日本等的入境卡和海关申报表,我们还可以比较体面地完成填写;而对于外国人而言,由于过境访客使用的《临时入境外国人入境卡》和其他外国访客使用的《外国人入境卡》在格式、内容要求上都不同,因此航空公司还不能简单在入境航班上配发。这使得外国过境访客需要在机场排队等待许可办理,不但对口岸通行效率有负面影响,也增大了旅客丢失旅行证件、个人物品的风险。

我们常说中国是“数据治国”。在应对外国人时,我们拥有包括其签证、航班信息、联系方式在内的各类信息。笔者在此斗胆根据现有系统,结合日本等国的经验,设计一款打通政府各部门信息流,在航班不正常发生时对旅客的处理方案。

笔者认为,基于 PNR 的 APIS Phase 2 可以在东航、国航、南航等以内地城市作为枢纽的航空公司实行,要求这些航空公司对乘坐航机抵达的旅客,报送其身份与行程信息。这样做至少有两个好处:

  • 降低柜台人员压力。《临时入境外国人入境卡》和《外国人入境卡》内容和美国在 2013 年取消的 I-94 相似,具备根据航空公司申报的 APIS 信息电子化颁发的条件。同时,上海等出入境人员多的口岸,已经为过境旅客开发了电子预先申报系统,仅需将该系统的申报人由旅客本人改为航空公司即可。在这一系统下,过境旅客可以直接持护照前往入境柜台办理入境手续,在批准入境后领取根据 APIS 信息填写的《外国人入境许可》贴纸,而无需二次填表,从而使得过境手续流线化、便利化,提升机场的处理能力,助力机场国际航运事业发展。
  • 统合政府部门资源。日本在 APIS 导入时,制定了“四省一厅”(负责海关的财务省、负责边检的法务省、负责民航的国土交通省、负责检验检疫的农林水产省、和负责公共安全的警察厅)的协作机制,共享航空公司报送的 APIS 数据。在基于 PNR 的第二代 APIS 导入后,海关等单位可以预先知道航班旅客的行程(是否转机、是否入境),托运行李(件数、重量)等情况,从而更好安排人手进行检查,降低旅客通关时间;同时,将信息和已知的高风险旅客特征进行对照,可以快速找出“破坏分子”和“可疑人物”。例如,对托运行李重量不符合旅客签证、行程特征的旅客,可以额外检查以探测走私象牙、毒品等不法情况。

电脑系统如何流线化航班不正常时应对外国访客的流程?

现在假如我们将旅客的 PNR 信息存入到了中国边检的数据库。那么,假如遇上航班不正常的现象,应该怎么处理呢?

涉及到中转的航班不正常有以下情况:

  1. 旅客未到达入境,入境航班出现问题;
  2. 旅客已到达入境,离境航班出现问题。

在两种情况之下,第一个意识到航班会出现不正常情况的人都是航空公司。假设航空公司在收集情报后,做出了“取消 9999 年 13 月 32 日的 xx000 航班”的决定。此时,所有乘坐该日 xx000 航班的旅客都会受到影响。于是,航空公司在和旅客就替代航班安排达成一致后,改写旅客的 PNR,上送到 APIS。

在第一种情况之下,边检会知道“这个人因为航班不正常而需要入境”,对于没有不良记录的旅客,可以批准登机、入境;对于有不良记录,有顾虑的旅客,可以告知航空公司旅客应当同一日转机、不得入境等行程限制条件,也可以拒绝其登机。

第二种情况稍微复杂一些:此时由于原定离境航班取消,该外国访客事实上已经处于航班不正常情况导致的违反逗留条件(无法乘原预定的出境航空器或船舶离境)。

此时就涉及到民航系统和边检系统的配合:航空公司向民航系统报送航班取消、延误的通知后,民航系统可以向边检系统告知此事。边检系统得到对应航班取消的消息后,可以查询自身数据库,获得受影响的外国访客名单。

在个别审查后,边检机关可以行使酌情权,批量为这些受到影响的外国访客批出新的临时逗留许可(美国称为 parole “假释”,日本称为“特例上陆”),允许其继续留在境内等待航空公司进行航班安排;同时边检机关可根据旅客情况对旅客施加个别限制,如必须尽快离开,不得前往特定地方等。

此时,从航空公司处获知航班不正常的旅客也会开始办理改签手续。航空公司在根据边检限制协助旅客办理改签手续后,上传新的旅客 PNR 信息给边检机关。边检机关可以收回临时逗留许可,改为签发符合新行程的入境逗留许可。

以两个例子为例:

  1. 旅客订购了东京-北京-雷克雅未克行程,在东京出发前,得知由于冰岛火山喷发导致全国机场暂停接收航班,原定当日的北京-雷克雅未克航班取消。航空公司将此事告知民航系统后,边检得到信息,开始预先个别审查。如果边检认为该外国旅客不适合在北京过夜,航空公司就为旅客改签第二天的东京-北京-雷克雅未克行程;如果边检不反对旅客在北京过境,旅客也希望先到达北京,则航空公司可为旅客办理“先到达北京,第二天再离开”的行程。
  2. 旅客订购了洛杉矶-上海-香港行程。在沪停留期间,由于香港机场停止运作,原定沪港航班取消。航空公司报送取消后,边检同样开始个别审查。如边检不反对该外国人延长逗留期限,则航空公司可为旅客改签之后几天的沪港直飞航班;如边检不反对扩大逗留范围(如沪港直飞改为沪深直飞+深港地面交通的方案,需要扩大逗留范围以涵盖深圳市),则航空公司可为旅客改签沪深航班,并补偿旅客经地面交通离开深圳的费用。

事实上,这种方案正是目前日本签发过境许可的主要方案。对于因航班延误而无法及时中转的旅客(比如说我),法务省入国管理局(日本边检部门)会根据航空公司与旅客协调行程后报送的电文数据,进行临时过境许可的签发。

航司机场的国际化之路,需要公务员全力配合

我们在海外旅游时,会遇上诸多航班不正常情况:德国罢工、冰岛火山、英国恐袭、日本地震、美国枪击……种种事件都可能导致联程航班的下一程目的地无法出行。因此,如何妥善处理因航班不正常而滞留中国这些地方的外国人,关系到中国边检的专业化、人性化程度,也关系到中国航司、机场在外国访客心中的形象。

同时,高效的信息系统也能通过自动化大大降低一线边检人员在航班不正常时面临的工作压力,改善边检队伍的劳动条件。

links

social